Por que a política industrial está de volta


Ricardo Hausmann – project-syndicate Jan 26, 2023 

CAMBRIDGE – Após décadas relegada às margens do pensamento econômico, a política industrial está ensaiando um retorno. Com mais países implementando medidas para apoiar determinados setores e estabelecer outros novos, o renascimento da política industrial foi um tópico importante na reunião deste ano do Fórum Econômico Mundial, em Davos.

Os US$ 280 bilhões dos EUA para a Lei CHIPS and Science são um exemplo desse argumento. A nova legislação busca expandir o setor de semicondutores americano, a fim de diminuir a dependência do país da China e assegurar sua supremacia tecnológica. De modo parecido, a enganosamente chamada Lei de Redução da Inflação (Inflation Reduction Act – IRA) dispõe de US$ 370 bilhões em subsídios à transição energética. Os países da União Europeia, em pé de guerra com a discriminação dos programas americanos contra fornecedores estrangeiros e com a violação de normas internacionais e da UE que proíbem subsídios estatais específicos para um setor, planejam responder aliviando suas próprias regras de subsídios. Enquanto isso, um terço do € 1,8 trilhão (US$ 2 trilhões) em financiamento de investimentos no Plano de Recuperação NextGenerationEU financiará o Green Deal Europeu, introduzido em 2019 para ajudar países-membros a investir em projetos de energia limpa.  E a tendência não se resume aos países ocidentais: a Indonésia impôs um veto às exportações de minério de níquel para promover seu setor de baterias de veículos elétricos. Taís políticas econômicas existem desde a aurora da Revolução Industrial. Nas últimas décadas, contudo, economistas têm questionado a utilidade delas. 

Governos não deviam escolher vencedores, diz o argumento, mas sim deixar o mercado alocar recursos entre setores de modo a refletir as preferências do consumidor e as possibilidades tecnológicas. Pela mesma lógica, legisladores deveriam intervir no mercado somente quando tiverem informação o bastante para concluir que alguma externalidade está fazendo o mercado funcionar mal. E mesmo assim, diriam os detratores, governos podem piorar as coisas somando seus próprios fracassos – por exemplo, o sequestro de políticas econômicas por atores em busca de lucro – àqueles do mercado. Com a revolução Reagan-Thatcher e a emergência do chamado Consenso de Washington na década de 80, esses argumentos se tornaram consagrados em uma nova ortodoxia. Contudo, desde então teóricos econômicos têm passado a reconhecer o valor de políticas industriais. Hoje sabemos que há muitos casos em que a intervenção do governo se justifica. A pergunta, portanto, não é se políticas industriais deviam existir, mas como devem ser administradas. 

Por exemplo, aprender fazendo era visto como um fenômeno grande e importante que exigia intervenções na política econômica muito antes dos economistas se atinarem a isso. Há farta evidência de que muitas empresas e setores melhoram ao longo do tempo à medida que acumulam experiência de produção. Em 1936, o engenheiro aeronáutico Theodore Wright formulou o que hoje é conhecido como Lei de Wright, que estabelece que os custos caem de modo exponencial com o acúmulo da produção. Durante a Segunda Guerra Mundial, o exército dos EUA usou essa lei em seus contratos de aquisição para se beneficiar da economia de custos. A ideia, porém, só apareceu na economia com um artigo de Kenneth Arrow publicado em 1962. Desde então, ela foi usada para justificar proteção a setores nascentes, compromissos de mercado avançados e subsídios como aqueles incluídos na IRA.

Poder de mercado é outra imperfeição que exige intervenção pública. Para esse fim, a Lei CHIPS permite aos EUA combater o domínio chinês. O receio é que a China possa usar esse domínio como uma arma econômica, do mesmo modo que os EUA usam seu domínio do sistema financeiro e de certas tecnologias para sancionar outros países. A Lei CHIPS busca reduzir a vulnerabilidade da economia americana à pressão chinesa.

Todas essas intervenções têm a ver com interferir nos preços de mercado para tornar certos setores, como os de semicondutores ou energia renovável, mais lucrativos e, portanto, maiores do que seriam sem elas. Mas outra forma de intervenção governamental diz respeito à complementaridade entre bens públicos e privados. Por exemplo, carros exigem estradas, semáforos, regras de condução e policiais. Trens precisam de trilhos e estações. Veículos elétricos exigem estações de recarga amplamente disponíveis. E todos os setores dependem de trabalhadores com capacitações específicas. Esses insumos são afetados de modo explícito e implícito pelas políticas econômicas dos governos, que são essenciais para criar as condições adequadas para o crescimento e a prosperidade amplamente compartilhada. O único jeito de os governos conseguirem fornecer a combinação certa de bens públicos é se envolver com o maior número de setores possível. 

Políticas industriais não têm a ver com escolher vencedores, mas com garantir que a oferta de bens públicos melhore a produtividade o máximo possível. Como não podem contar com a mão invisível do mercado para coordenar as ações de milhares de agências públicas e os efeitos de milhões de páginas de legislação, governos têm de estar embutidos e comprometidos. Por isso é que, nos países democráticos, há tantas câmaras de comércio e grupos lobistas tentando influenciar o fornecimento de bens públicos de maneiras que ampliem as oportunidades para criação de valor de seus setores. Sem dúvida, esses grupos também podem se envolver em busca de lucro, mas a competição democrática é capaz de manter tal comportamento longe. Nada disso significa que todo governo deveria imitar as políticas caras que parecem estar na moda nesses dias. Legisladores deveriam focar nos problemas atuais de seus países e escolher as soluções mais apropriadas. 

Copiar as soluções de outros países para problemas que não se tem, ou focar em temas do momento que não são realmente importantes, é uma receita para a ineficácia, se não para um desastre. Por exemplo, diversificar para novos setores – um objetivo-chave em muitos países – requer identificar os bens públicos de que esses setores precisam e ajudá-los com o processo de aprendizagem. À medida que a descarbonização leva à emergência de novos mercados e setores, governos vêm tentando entender como ser parte da transição verde

Outros países podem querer diminuir as desigualdades regionais, integrar suas universidades em um vibrante ecossistema de inovação ou acelerar o desenvolvimento abordando falhas antigas no fornecimento de insumos cruciais como eletricidade, água, mobilidade, capacitação e serviços digitais. Para enfrentar esses desafios, governos precisam ter acesso a todas as ferramentas de política econômica que possam ajudá-los a encontrar soluções. Descartar essas ferramentas como “política industrial”, como alguns costumam fazer, não faz delas menos necessárias. Tradução por Fabrício Calado Moreira

Ricardo Hausmann

Ricardo Hausmann, a former minister of planning of Venezuela and former chief economist at the Inter-American Development Bank, is a professor at Harvard’s John F. Kennedy School of Government and Director of the Harvard Growth Lab.

https://www.project-syndicate.org/commentary/why-economists-have-rediscovered-industrial-policy-by-ricardo-hausmann-2023-01/portuguese?barrier=accesspaylog

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