Zonas Econômicas Especiais na China: arquitetura de um milagre econômico

As ZEEs do país revelam como alinhar planejamento estratégico, políticas públicas e inovação em um modelo replicável de desenvolvimento

Alessandra Fu Vivian –  12 de setembro de 2025

Recentemente estive no Hackatown, onde compartilhei reflexões sobre um tema que considero central para entender o modelo de desenvolvimento econômico da China: as Zonas Econômicas Especiais (ZEEs). A recepção ao tema foi intensa – muitas perguntas, provocações e curiosidade genuína sobre como esse mecanismo funciona na prática e por que tem sido tão eficaz no contexto chinês. Diante disso, decidi aprofundar a discussão aqui, conectando os elementos históricos, políticos e econômicos que sustentam as ZEEs como motores estratégicos de inovação, industrialização e redesenho institucional. Este artigo busca justamente ampliar esse olhar, explicando como essas zonas se inserem em uma lógica integrada de planejamento e transformação, e o que podemos aprender com a experiência chinesa para repensar nossas próprias estratégias de desenvolvimento.

Afinal, as Zonas Econômicas Especiais (ZEEs) da China representam mais que um experimento de liberalização econômica. São a expressão concreta de um modelo político e cultural que conecta planejamento estatal de longo prazo, pragmatismo econômico e adaptação local. Ao contrário de outras tentativas de zonas francas no mundo, não são ilhas de exceção dentro de um sistema engessado, mas catalisadores articulados de uma estratégia sistêmica de desenvolvimento.

O que são as ZEEs

Zonas Econômicas Especiais são áreas geográficas com regimes econômicos e regulatórios diferenciados, criadas para atrair investimentos estrangeiros, fomentar a industrialização e impulsionar a exportação. No caso da China, a concepção de ZEE foi introduzida oficialmente em 1980 por Deng Xiaoping, no contexto da política de “Reforma e Abertura” (改革开放). A proposta era simples, mas radical: testar o capitalismo sob controle do Partido Comunista Chinês (PCC), em áreas limitadas, como forma de acelerar o crescimento econômico sem comprometer a estabilidade política.

A primeira leva de ZEEs – Shenzhen, Zhuhai, Shantou (Guangdong) e Xiamen (Fujian) — foi escolhida por sua proximidade com Hong Kong, Macau e Taiwan, visando facilitar o intercâmbio de capital, tecnologia e gestão empresarial. Essas zonas contavam com benefícios fiscais, maior autonomia local para aprovar projetos de investimento e políticas mais flexíveis de comércio exterior.

Shenzhen: de vila de pescadores a metrópole global

Shenzhen é, talvez, o exemplo mais emblemático do sucesso das zonas econômicas especiais (ZEEs) – não como exceção, mas como modelo. Localizada no sudeste da China, a cidade foi escolhida em 1980 como a primeira ZEE do país graças à sua posição estratégica: à época, era uma vila pesqueira de cerca de 30 mil habitantes, vizinha a Hong Kong, então um dos centros financeiros mais dinâmicos da Ásia. Hoje, com mais de 17 milhões de habitantes, Shenzhen é reconhecida como o principal polo de inovação tecnológica da China.

A decisão de Deng Xiaoping foi pragmática: explorar a proximidade com capital, conhecimento e fluxos comerciais internacionais para testar reformas de mercado em um ambiente controlado pelo Estado. O impacto foi rápido. A cidade passou de polo de manufatura leve para eletrônica e, posteriormente, consolidou-se como um ecossistema completo de inovação tecnológica.

Shenzhen também se tornou berço de algumas das maiores empresas chinesas da atualidade — entre elas Huawei (telecomunicações e infraestrutura digital), Tencent (tecnologia, redes sociais e serviços financeiros), DJI (líder global em drones), BYD (veículos elétricos e baterias) e ZTE (equipamentos de rede). O êxito dessas companhias não pode ser atribuído apenas a um ambiente empreendedor favorável, mas à capacidade da cidade de articular, de forma consistente, política industrial, infraestrutura avançada, educação técnica e abertura internacional e maneira coordenada e contínua.

Esse crescimento não foi fruto apenas de incentivos fiscais. O ecossistema de Shenzhen foi moldado por:

• Planejamento estatal com visão de 30 a 50 anos, ancorado em planos quinquenais.
• Integração com cadeias globais de suprimentos, especialmente de eletrônicos e componentes.
• Abertura progressiva à inovação institucional, como o reconhecimento da propriedade intelectual e a flexibilização do registro de empresas.
• Captação e retenção de talentos, com políticas de habitação, transporte e educação.

A cidade tornou-se, nas palavras do próprio Xi Jinping, “um milagre na história do desenvolvimento mundial”.

Outras ZEEs e seus papéis estratégicos

A criação das Zonas Econômicas Especiais (ZEEs) na China está fundamentada em princípios econômicos e políticos profundamente alinhados à lógica de planejamento estatal de longo prazo do Partido Comunista Chinês (PCC). No plano econômico, as ZEEs representam uma aplicação estratégica do princípio do gradualismo experimental: introduzir elementos de mercado – como abertura ao investimento estrangeiro direto, liberdade cambial, incentivos fiscais e menor intervenção burocrática – em territórios delimitados, sem comprometer a estabilidade macroeconômica nem o controle político central. Trata-se de um capitalismo condicional, onde o mercado é ferramenta de desenvolvimento, mas subordinado aos objetivos do Estado.

Politicamente, as ZEEs funcionam como laboratórios institucionais. A lógica não é ideológica, mas pragmática: testar políticas públicas, novos marcos regulatórios, modelos de urbanização e mecanismos de governança local em contextos controlados para, se bem-sucedidos, expandi-los ao restante do país. Essa prática reforça a doutrina do PCC de “cruzar o rio sentindo as pedras” (摸着石头过河), uma abordagem que simboliza a experimentação cautelosa, sem rupturas.

Esses princípios se articulam diretamente com os Planos Quinquenais (五年计划), que são a espinha dorsal do planejamento chinês desde 1953. Cada plano estabelece metas nacionais para setores estratégicos – como infraestrutura, tecnologia, urbanização e consumo interno – e orienta recursos, políticas e incentivos em todas as esferas do governo. As ZEEs são, nesse contexto, instrumentos táticos de execução dos planos estratégicos, funcionando como catalisadores para acelerar metas específicas: industrialização no 7º Plano (1986–1990), inovação tecnológica no 12º Plano (2011–2015), e desenvolvimento urbano sustentável e digitalização no atual 14º Plano (2021–2025). Assim, as zonas econômicas  não são iniciativas isoladas, mas nós dinâmicos dentro de uma malha de metas integradas, alinhadas com a visão de longo prazo do Estado chinês para alcançar “prosperidade comum” e autonomia tecnológica.

Com o sucesso inicial, o modelo de ZEE foi expandido para outras regiões com características e funções distintas:

• Pudong (Xangai): voltada à liberalização financeira e integração com mercados globais de capitais.
• Tianjin Binhai: fomento à indústria aeroespacial e automotiva.
• Hainan: transformada recentemente em uma ZEE de serviços e turismo, com meta de se tornar porto franco até 2025.
• Xiong’an: concebida como um “distrito modelo” para descongestionar Pequim e testar inovação urbana sustentável.

A lógica chinesa está menos preocupada em replicar modelos do passado e mais em modular as ZEEs como plataformas para testes de políticas, tecnologias e formatos institucionais futuros. Cada zona tem uma missão estratégica conectada à agenda nacional.

Por que as ZEEs funcionam na China?

As zonas econômicas especiais prosperam na China porque estão inseridas em um modelo de governança centralizada, orientado por metas e sustentado por planejamento estratégico de longo prazo. Diferentemente de outras zonas francas ao redor do mundo, que operam como iniciativas isoladas ou como “ilhas de exceção fiscal”, na China elas funcionam como mecanismos integrados de transformação estrutural, conectados aos Planos Quinquenais, à política industrial nacional e à própria arquitetura institucional do Partido Comunista Chinês (PCC).

A eficácia do modelo reside na capacidade de orquestração estatal: o governo central define o norte estratégico, enquanto as administrações locais assumem a responsabilidade de executar com eficiência, monitorar indicadores e ajustar políticas de acordo com os resultados.

Outro fator crítico é a cultura política baseada na experimentação controlada e na meritocracia funcional. Os gestores locais das ZEEs operam com maior autonomia, mas também sob intensa pressão por resultados. A lógica é “testar em pequena escala, validar e escalar” – uma abordagem iterativa que permite ajustes rápidos, sem colapsos sistêmicos. Além disso, há coerência e continuidade política, com estabilidade institucional que permite a implementação de projetos de décadas, protegidos de ciclos eleitorais ou mudanças abruptas de direção.

Para adaptar o modelo chinês de ZEEs a outros contextos, é fundamental pensar e trabalhar diferente, reconhecer que a transposição literal não funciona. O que pode e deve ser adaptado são os princípios estruturantes:

1. Clareza de propósito nacional – as ZEEs devem ser parte de uma estratégia de desenvolvimento de país, não apenas de um município ou estado.
2. Alinhamento vertical de políticas públicas – integração entre políticas fiscal, industrial, urbana e de infraestrutura.
3. Governança multinível com accountability – autonomia local com métricas, metas e mecanismos de avaliação claros.
4. Ambiente regulatório experimental – capacidade legal e institucional de testar novos marcos dentro das ZEEs, sem paralisar o resto do país.
5. Investimento em capital humano e infraestrutura – ZEEs só florescem quando são ecossistemas completos, com logística, educação, habitação e conectividade.

A principal lição da China não está apenas nas ZEEs, mas em como elas são usadas como peças de um tabuleiro maior, dinâmico, sistêmico e ambicioso. Adaptar esse modelo requer mais do que copiar incentivos fiscais; exige repensar o papel do Estado como estrategista, articulador e catalisador de desenvolvimento de longo prazo.

Comparação com outros modelos globais

As ZEEs existem em mais de 140 países. Panamá, Emirados Árabes Unidos, Etiópia e até o Brasil contam com modelos similares. No entanto, raramente geram o mesmo impacto sistêmico. Algumas diferenças cruciais:

Elemento	China (ZEEs)	Outros países
Integração com plano nacional	Alta (via Planos Quinquenais)	Baixa (ilhas regulatórias isoladas)
Escopo institucional	Completo: fiscal, jurídico, urbano	Predominantemente fiscal
Continuidade de políticas	Alta (estabilidade estatal)	Baixa (mudança conforme governo)
Papel do governo local	Executor com metas claras	Muitas vezes subordinado ou desarticulado
Cultura de aprendizado	Iterativa e escalável	Pontual e pouco documentada

Lições da experiência chinesa 

As Zonas Econômicas Especiais da China ensinam que o desenvolvimento não é uma sequência de apostas isoladas, mas um encadeamento coordenado de experimentações conectadas à estratégia nacional. O sucesso não está apenas nos incentivos, mas na orquestração do ecossistema: políticas públicas, infraestrutura, gestão urbana, talentos, mecanismos de feedback e adaptação contínua.

Para os países que buscam modelos de desenvolvimento sustentável, as ZEEs chinesas não devem ser copiadas literalmente, mas analisadas como estruturas de governança dinâmica, nas quais o Estado lidera com visão de longo prazo e capacidade de modulação tática.

As ZEEs são uma das expressões mais sofisticadas do “pragmatismo com características chinesas”, então antes de grandes críticas, vale viver e experienciar esse movimento que não é de todo perfeito, mas o entendimento do ecossistema impulsionou uma grande transformação. É possível construir progresso econômico a partir da adaptação criativa de ferramentas do capitalismo dentro de uma lógica estatal coordenada. O futuro da China – e talvez de outros países – continuará sendo moldado não apenas pelo mercado, mas por essa capacidade singular de fazer planejamento com experimentação e crescimento com propósito.

Alessandra Fu Vivian

Executiva de tecnologia, conselheira e especialista em gestão e governança

Zonas Econômicas Especiais na China: arquitetura de um milagre econômico – CKGSB Knowledge Brasil

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